Das Teilprojekt fragt normativ aus einer Teilnehmerperspektive nach der tatsächlichen Zustimmungswürdigkeit des Gebrauchs politischer Macht. Politische Macht bedarf der Legitimation aufgrund der sozialen Asymmetrien, die sie einschließt oder erzeugt. Metaprobleme der Legitimität treten auf, wo Grundvoraussetzungen von Regieren selbst Gegenstand des politischen Streits sind.

In der ersten Projektphase haben wir mit Blick auf zerfallen(d)e Staaten zwei solcher Probleme unterschieden: einen Mangel an vertikaler und einen Mangel an horizontaler Legitimität. Ein Mangel an vertikaler Legitimität liegt vor, wo grundlegend umstritten ist, wer kollektiv verbindliche Entscheidungen treffen, umsetzen und gegen Widerstreben durchsetzen darf. Ein Mangel an horizontaler Legitimität liegt vor, wo die Regierten sich über ihre politische Zugehörigkeit uneins sind, ein von Überzeugungen und Gefühlen der Verbundenheit getragenes Regelungskollektiv also fehlt.

Unser Ziel für die zweite Projektphase besteht darin, normative Grundsätze für die Beurteilung von Governance-Institutionen und Praktiken des Regierens zu erarbeiten, die Voraussetzungen für ein legitimes Regieren in einem zureichend geeinten Gemeinwesen erst schaffen sollen (à SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance). Weil die Lösung von Metaproblemen der Legitimität selbst eine Governance-Aufgabe ist, die zudem Weichenstellungen im Kernbereich konstitutioneller Politik erfordert, muss auch sie Ansprüchen auf Legitimität genügen. Dem Schwerpunkt der ersten Projektphase entsprechend interessieren uns Strukturen moralischer Arbeitsteilung, die eine Verwirklichung grundlegender Menschenrechte begünstigen. Aber wir wollen diesen Gesichtspunkt in der zweiten Projekt­phase ergänzen um den Aspekt eines möglichen Eigenwerts politischer Gemein­schaften. Legitimität im unverkürzten Sinne setzt politische Gemein­schaften und damit horizontale und vertikale Legitimität voraus. Meta­probleme der Legitimität lassen sich somit konkretisieren als solche einer menschenrechtlich vertretbaren und vorteilhaften Gründung und Gestaltung politischer Gemeinschaften.

Zwei Falltypen bieten sich dazu an, den normativen Orientierungswert dieses Verständnisses von Meta-Legitimität zu testen: umstrittene Ansprüche auf kollektive Selbstbestimmung einerseits und internationale Übergangsverwaltungen andererseits. Wir wollen beide Falltypen unter dem Gesichtspunkt des möglichen Spannungsverhältnisses zwischen Erfordernissen der Menschen­rechtsverwirklichung und Ansprüchen auf gemein­schaftliche Selbst­gesetz­gebung in den Blick nehmen. Ziel der Betrachtung ist ein umfas­sendes Ver­ständnis von legitimer Governance, das die Deutung und Behandlung von Pro­ble­men beinhaltet, die Akteure in Räumen begrenzter Staatlichkeit beschäftigen.

Bericht über die bisherige Entwicklung des Teilprojekts

Das Teilprojekt befasst sich normativ mit der Frage nach der Legitimität von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit; sein besonderes Augenmerk lag bislang auf Prozessen des Staatszerfalls. Unsere Ausgangsvermutung war, dass Regieren in solchen Räumen qualitativ andere Legitimitätsprobleme aufwirft, als sie die „klassischen“ Nationalstaaten kennzeichnen. Darin sahen wir die normative Ausprägung des generellen Problems der „Reisefähigkeit“ von Governance-Konzeptionen über die OECD-Welt hinaus. Da die meisten politischen Philosophen bis heute wenigstens implizit von einem intakten (national-) staatlichen Rahmen ausgehen, rührte das Projekt mit seiner Frage­stellung an die Grenzen der wichtigsten Typen normativer Theoriebildung.

Analog zu einer neueren Diskussion über den Bezugsrahmen globaler Gerechtigkeit (Blake 2001; Benhabib 2005; Fraser 2005), identifizierten wir die angemessene Rahmensetzung für politische Gemeinschaften selbst als Grundproblem der politischen Philosophie. Dazu allerdings war es nötig, mit der idealisierenden Unterstellung zu brechen, Grundfragen nach politischen Grenzen und Kompetenzen seien immer schon beantwortet. Weit davon entfernt, Grundsätze und Regeln für eine „wohlgeordnete Gesellschaft“ im liberalen Sinne oder auch nur für ein „achtbares hierarchisches Gemeinwesen“ (zu beiden Begriffen Rawls 2002) formulieren zu können, müssten Akteure zunächst Einigkeit darüber erzielen, wer befugt sein soll, sie innerhalb welcher Grenzen und auf welche Weisen zu regieren. Bis dahin ist mehr als ein – notorisch instabiler – Modus Vivendi unter den faktisch maßgeblichen Akteuren nicht zu erwarten. Dieser Umstand gibt pragmatisch-folgeorientierten Erwägungen unter nichtidealen Bedingungen des Regierens ein besonderes Gewicht (dazu Jugov 2008).

Das Projekt interessierte sich daher handlungstheoretisch für Möglichkeiten der Kooperations­förderung durch Institutionenbildung (à SFB-Ziel 1: Modi der Handlungskoordination und Machtverhältnisse). Geeignete institutionelle Strukturen würden einen „Schatten der Zukunft“ werfen, unter dem bislang verfeindete oder allenfalls strategisch aneinander interessierte Akteure zu stabilen Formen der Zusammenarbeit finden könnten. Sind die internen Verhältnisse in Räumen begrenzter Staatlichkeit durch ein hohes Maß an Misstrauen zerfurcht, so dürften Mehrebenen-Systeme des Regierens und externe Akteure erforderlich sein, um lokale Kooperationsblockaden aufzu­brechen. Sie müssten mit Anreizen, Sanktionen und Normen dazu beitragen, Dilemmata kollektiven Handelns aufzulösen (Schmelzle 2008: 179 ff.). Prag­matisch allseits vorteilhafte Lösungen könnten dann in einem weiteren Schritt soziales Vertrauen hervorrufen und Akteure in moralische Lernprozesse verwickeln (Risse 2007; Schmelzle 2008) – mit stabilen und wohlgeordneten Gemeinwesen als wünschenswertem, wenn auch keineswegs garantiertem Ergebnis.

Was fehlt, wo solche Gemeinwesen fehlen (à SFB-Ziel 2: Staatlichkeit als Kontextbedingung von Governance)? Das war eine weitere Leitfrage, die uns in der ersten Projektphase beschäftigt hat. Wir sind auf vier normativ erhebliche Merkmale gestoßen, die Governance in vielen Räumen begrenz­ter Staatlichkeit von klassischem Re­gieren unterscheiden und die sich, gemes­sen am Paradigma konsolidierter Staatlichkeit, als Verluste darstellen.

Verlust materialer Kriterien: Das Güterdefinitionsproblem

Entfällt der Staat als zentraler Erbringer von Regierungsleistungen, so scheint die Bestimmung der Güter, für die Governance da sein sollte, in der Luft zu hängen. Die Institutionen funktionierender Staaten bilden Bezugspunkte bürgerschaftlicher Willensbildung und sichern Räume der Verständigung über subjektive Rechte, öffentliche Güter und einen fairen Ausgleich von Interessen (Habermas 1994; Walzer 2006). In Räumen ohne handlungsfähigen Staat fehlen Institutionen solcher Willensbildung, und ihre Foren sind jedenfalls unzulänglich gesichert. Wie aber lässt sich dann noch sagen, woran Governance inhaltlich zu messen wäre?

Das Projekt hat darauf eine differenzierte gütertheoretische Antwort gegeben. Manche Güter sind für jeden Menschen intrinsisch wertvoll, oder sie stellen unabdingbare Voraussetzungen für alle möglichen intrinsischen Güter dar. Die Liste solcher Grundgüter umfasst Vertrauen, wirtschaftliche Perspektiven und rechtliche Garantien, außerdem grundlegende Menschen­rechte: Basale Ansprüche auf Sicherheit, auf Subsistenz und auf einige Freiheiten (Shue 1996) müssen erfüllt sein, damit Menschen überhaupt ein spezifisch menschliches Leben führen (Ladwig 2009), andere Rechte genießen und an menschen­rechtlichen Diskursen teilnehmen können. Die Verwirklichung solcher Rechte ist darum zugleich konstitutiv für minimal gerechte Gemeinwesen (Ladwig 2007b, 2007c). Sind diese Rechte sowie ihre institutionellen und infrastrukturellen Grundlagen gesichert, so können weitergehende An­sprü­che den Prozessen kollektiver Selbstbestimmung anvertraut werden.

Die Gewährleistung menschenrechtlicher und gemeinschaftskonstitutiver Grundgüter ist demnach die zentrale Forderung an Akteure, die in zerfallen(d)en Staaten Regierungs­leistungen übernehmen wollen oder sollen (à SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance). Das Teilprojekt sieht im Schutz eines menschenrechtlich gedeuteten „hobbesianischen Minimums“ das primäre Ziel von Governance in Räumen zerfallen(d)er Staatlichkeit (zur zentralen Bedeutung dieses Minimums Williams 2005). Beschränken sich externe Akteure des Regierens auf dieses Minimum, so muss sie auch der Vorwurf paternalistischer Fremdbestimmung nicht schrecken, der sie andernfalls zu Recht treffen könnte (vgl. Voelsen 2009). Paternalistisch wäre nicht zuletzt die Anmaßung, Güter im Namen von Nutznießern zu definieren, ohne diesen Gelegenheit zu geben, ihr eigenes Güterverständnis auch nur korrigierend zur Geltung zu bringen. Eben darum aber ist es nicht paternalistisch, die möglichen Nutznießer überhaupt erst in die Lage zu versetzen, individuell wie kollektiv über Grundgüter zu befinden und sie effektiv einzufordern (zur empirischen Untersuchung der Randbedingungen, unter denen Unternehmen Güter als Privatgüter, Klubgüter oder öffentliche Güter erbringen vgl. D1 Beisheim/Liese, D2 Börzel, D3/T1 Fuhr/Lederer).

Aufbauhilfe in zerfallen(d)en Staaten kann folglich nur Hilfe zur Selbsthilfe sein (Ladwig 2007): Sie muss notwendig, geeignet und proportional zu dem Zweck sein, minimal gerechte politische Gemeinschaften zu (re-)konstruieren. Die Mitgliedschaft in einem hinreichend geeinten politischen Kollektiv ist selbst ein politisches Grundgut: Von seiner Zugänglichkeit hängt ab, ob das Güter­definitionsproblem über ein menschenrechtliches Minimum hinaus gelöst werden kann (dazu aus diskurstheoretischer Sicht Habermas 1994; aus kommu­nitaristischer Walzer 2006).

Verlust „natürlicher“ Garanten: Das Verpflichtungsproblem

Wo Staaten allein noch nominell bestehen, ist unklar, wer die ultimative Verantwortung für die Erfüllung von Ansprüchen trägt (Ladwig/Jugov/Schmelzle 2007). Selbst die scheinbar nur negativen, Unterlassungen normierenden Sicherheits- und Freiheitsrechte bedürfen zu ihrer Verwirklichung eines Systems von Institutionen wie Recht, Polizei und Verwaltung. Institutionen sind erforderlich, um Einzelmenschen vor moralischer Überfor­derung zu schützen, um spezifischen Akteuren spezifische Pflichten zuzuweisen (O’Neill 1996) und um weitere Koordinationsprobleme der Menschenrechts­ver­wirklichung zu lösen. Wir argumentieren, dass die Pflicht zur Verwirklichung der Men­schen­rechte nicht an bestimmte Akteure gebunden, sondern zunächst die moralische Aufgabe aller Menschen ist, die allerdings primär zur Erhaltung, Stärkung oder Bildung geeigneter Gover­nance-Institutionen angehalten sind (dazu, im Anschluss an Buchanan 2004; Ladwig/Rudolf 2010).

Staaten sind aus dieser Perspektive lediglich Agenten moralischer Arbeitsteilung (Goodin 1988; Shue 1988): Sie bilden Strukturen von Institu­tio­nen, die Inhaber von Ämtern dazu ermächtigen, für eine Menge von Menschen auf einem Territorium kollektiv verbindliche Entscheidungen zu treffen, umzusetzen und durchzusetzen (à SFB-Ziel 2: Staatlichkeit als Kontextbedingung von Governance). Ist ein Staat nicht willens oder nicht in der Lage, Menschenrechte effektiv zu verwirklichen, so tritt eine subsidiäre Pflicht der internationalen Gemeinschaft in Kraft (dazu Ladwig/Rudolf 2010). Ihr obliegt die Schutz­verantwortung („responsibility to protect“) für alle Gewaltunterworfenen, wenn der jeweilige Staat ihr nicht nachkommen will oder kann (Schmelzle 2009). Sind souveränitätserhebliche Eingriffe grund­sätzlich gerechtfertigt und erforderlich, so sollte sich die Auswahl der Akteure an den Kriterien der grundlegenden Menschenrechte, der Rule of Law, der Verantwortlichkeit und der Partizipationschancen orientieren (à B8 Rudolf). Ergänzend sollten Gesichtspunkte wie Kapazität der po­ten­tiellen Helfer („Sollen impliziert Können“), Annehmbarkeit für die Betroffenen in den Zielländern (etwa regionale Bündnispartner), gerechte Intentionen und das Fehlen starker dem Eingriffszweck widersprechender Interessen hinzukommen. Auch müssten spezielle Verpflichtungen, etwa aufgrund einer Mitverant­wortung für die missliche Lage, angemessen gewichtet und die Kosten eines Eingriffs, innerhalb der Staatenwelt wie innerhalb jedes Einzelstaates, fair verteilt werden (Miller 2007).

Wichtiger noch als die Reaktionsverantwortung („responsibility to react“) ist die Prävention von Staatszerfall („responsibility to prevent“). Auch diese Verantwortung liegt zum Teil auf der internationalen Ebene. Mit Thomas Pogge argumentieren wir, dass die „International Legal Sovereignty“ des Staates (Krasner 1999) an Bedingungen zu binden ist. Die Anerkennung als Staat impliziert Vorteile wie das Entwicklungshilfe-, das Ressourcen- und das Kreditprivileg, die falsche Anreize geben können und darum im Falle funktionsunfähiger oder grob illegitim geordneter und regierter Staaten ganz oder teilweise außer Kraft gesetzt werden sollten (Pogge 2002). Verliert Souveränität ihren Stellenwert als „Beute“, den sie etwa in weiten Teilen Afrikas südlich der Sahara heute hat (Bayart 1993), so wird ihr gemeinwohldienlicher und international verantwortlicher Gebrauch wahr­schein­licher (Ladwig 2007a).

Die Prävention von Staatszerfall ist noch aus einem anderen Grund vordringlich, der über den instrumentellen Gesichtspunkt der Menschen­rechtsverwirklichung hinausgeht: Konso­lidierte Staaten bilden Räume für die Selbstgesetzgebung politischer Gemeinschaften. Damit tragen sie nicht nur dazu bei, das Compliance-Problem der Erfüllung moralisch begründeter Pflichten zu lösen, indem sie Mitgliedern Motive solidarischer Normbefolgung geben. Funktionierende und zureichend gerechte politische Gemeinschaften gewinnen für ihre Angehörigen auch einen intrinsischen Wert. Die Mitglieder eines Herrschaftsverbandes können die Institutionen ihres Gemeinwesens zugleich als Ausdrucksgestalten ihres gemein­samen politischen Wollens wertschätzen (Habermas 1994; Pettit 1997). Wie wichtig das ist, wird negativ deutlich, wo ein bürgerschaftliches Wir fehlt.

Verlust „natürlicher“ Empfänger: Das Kollektivproblem

Unter den Problemen, die zerfallen(d)e Staatlichkeit aufwirft, ist das der Abwesenheit eines „natürlichen“ Adressatenkreises für Regierungsleistungen vielleicht das komplizierteste (à SFB-Ziel 5: Von der Produktion privater Güter zu Governance). In einem Gemeinwesen, dessen Bevölkerung entlang religiöser, ethnischer, sprachlicher oder ideologischer Grenzen ge­spal­ten ist, besteht eine chronische Inkongruenz zwischen den politisch-geographischen Grenzen des Staates und den politisch-kulturellen Identitäten der Bürger. Wie können Anspruchsberechtigte von Governance-Leistungen ohne das Kriterium der Staatsangehörigkeit bestimmt werden? Unter welchen Gesichtspunkten wird ent­schieden, wer einer politischen Einheit angehören soll und also das Recht hat, an politischen Entscheidungen mitzuwirken (Jugov 2008; Schmelzle 2008)?

Die Frage nach der angemessenen sozialen Bezugsgröße für Governance-Leistungen verweist auf das Stichwort „horizontale Legitimität“. Horizontale Legitimität besteht in der geteilten Überzeugung einer Menge von Menschen, Angehörige eines Regelungskollektivs zu sein, die gemeinsame Ansprüche haben (Holsti 1996). In ihrem Rahmen kann dann bestimmt werden, wer die Letztverantwortung für das Regieren trägt, also über vertikale Legitimität verfügt. Die horizontale Legitimität ist logisch grundlegend: Um sagen zu können, wem welche Güter, Leistungen und demokratischen Teilnahmemög­lichkeiten zukommen, muss grundsätzlich Einigkeit über die soziale Bezugs­größe herrschen.

Eine mögliche Antwort auf dieses logisch grundlegende Legitimitätsproblem bietet das Kriterium sachlicher Betroffenheit: Anspruch auf Governance-Leistungen hat die jeweils sachgerecht bestimmte Gesamtheit der „Stake­holder“ (à D1 Beisheim/Liese). Auch das Demokratieprinzip bezieht schließlich einen guten Teil seiner Überzeugungskraft aus dem Ideal einer Deckungs­gleichheit von Autoren und Betroffenen des Regierens, dem aber die Staatenwelt immer seltener genügt. So unverzichtbar das Betroffenheitskriterium als Korrektiv des „westfä­lischen“ Kriteriums territorial bestimmter Staatlichkeit darum ist: Seine alleinige Geltung hätte zur Folge, dass jede politische Entscheidung einen neuen „Demos“ ergäbe. Auch würde es immer erneut eine Meta-Verstän­digung über notorisch strittige Kriterien und Grade der Be­trof­fenheit nötig machen. Politische Repräsentation Freier und Gleicher, sachlicher Ausgleich über verschiedene Politikfelder und größere Zeiträume hinweg und damit stabile Kooperation im Rahmen einer durch Mitgliedschaftsregeln organi­sierten politischen Gemein­schaft wären nicht möglich (Christiano 2006; Goodin 2007; Schmelzle 2008: 174 ff.).

Das Projekt ist daher zu dem Ergebnis gelangt, dass das Betroffenheitskriterium allein zur Lösung des Problems horizontaler Legitimität unzulänglich ist. Es bietet sich an, wo Interdependen­zen ohne Rücksicht auf territoriale Grenzen Koordina­tionsprobleme aufwerfen. Dabei muss es aber gewichtet werden gegen das Prima-facie-Recht von Individuen, ihr politisches Schicksal in einer integrierten Gemeinschaft selbst zu bestim­men. Wir schlagen deshalb eine Unter­scheidung vor zwischen Anspruchsberechtigten von Governance-Leistungen auf der alleinigen Grundlage faktischer Abhängigkeiten und solchen, die sich selbst als politische Gemeinschaft definieren (à SFB-Rahmenantrag). Innerhalb der Grenzen Letzterer kann das Betroffenheitskriterium aufgehoben werden, was wiederum auch die Probleme der Gü­terbestimmung und der Verantwortungszuweisung besser handhabbar macht (Schmelzle 2008). Wir werden uns darum in der zweiten Projektphase auf Grundsätze für die Gemeinschaftsbildung unter Bedingungen begrenzter Staatlichkeit konzentrieren.

Verlust der Unterscheidung zwischen Öffentlichkeit und Privatheit: Das Problem normativer Rahmenbedingungen

Durch die Entkopplung des Regierens vom Staat verliert schließlich auch die Unterscheidung von Öffentlichkeit und Privatsphäre an Klarheit. Ein erstes damit einhergehendes Problem haben wir bereits angedeutet: Wird ein Gut nicht mehr als öffentliches verstanden, so droht vielen Bedürftigen der Ausschluss aus dem Kreis seiner Nutznießer. Das wäre jedenfalls hinsichtlich menschenrechtlicher Grundgüter nicht hinnehmbar: Der Zugang zu ihnen muss sicher, inklusiv und frei von Diskriminierung sein.

Der Auszug des Regierens aus dem öffentlichen Raum eines zureichend bestimmten Ge­meinwesens bedeutet zweitens auch einen höheren Grad an Informalität. Wo Governance-Institutionen Zuständigkeiten auf mehrere Ebenen oder zwischen staatlichen und formal pri­vaten Akteuren verteilen, kann nur schwer nachvollzogen und kontrolliert werden, wer wel­che Entscheidungen wie und warum trifft oder unterlässt. Sogenannte „Cunning States“ könn­ten sich als schwächer darstellen, als sie in Wahrheit sind, um Verantwortung für Fehlent­wicklungen zu verschleiern (Randeria 2007); Private könnten unter dem Deckmantel der Herstellung öffentlicher Güter sich selbst bereichern oder die eigene Klientel bedienen.

Damit hängt drittens zusammen, dass öffentliche Räume von Grundsätzen der Unparteilich­keit reguliert sein sollten, die für Private nicht direkt gelten. Wo Bürger regiert werden, haben sie einen Anspruch darauf, als Gleiche behandelt zu werden; in unseren privaten Bezie­hungen treffen wir dagegen viele Unterscheidungen nach Maßgabe sozialer Nähe und geteilter Sympathien (Ladwig 2008).

Sachlich wie sozial sollten darum die Grundfunktionen von Governance als Governance-Leistungen erfüllt werden (à SFB-Ziel 5: Von der Produktion privater Güter zu Governance). Sachlich bedeutet dies, Güter als öffentliche anzubieten, wo immer eine territorial oder funktional bestimmte Perso­nengesamtheit auf sie Anspruch hat, aber bislang nur ein Teil sie tatsächlich genießen kann (Jugov 2008; empirisch dazu, am Beispiel der Privatisierung und Kommerzialisierung von Sicherheit, C2 Chojnacki). Auf menschenrechtliche Grund­güter hat jeder einzelne Mensch überall auf der Welt einen Anspruch. Um seiner Erfüllung willen sind geeignete Formen moralischer Ar­beitsteilung zu finden. Kriterium ihrer Tauglichkeit ist der sichere, inklusive und diskriminie­rungsfreie Zugang zu menschenrechtlichen Grundgütern, gewährleistet in Formen und mit Mitteln, die selbst menschenrechtlichen Grundsätzen genügen (vgl. die Langzeituntersuchung zur Legitimitäts­wahrnehmung exter­ner Aufbauhilfen in Afghanistan von C1 Zürcher).

Menschenrechtlich gesehen, sind darum Merkmale guten Regierens wie Rechtsbindung (Rule of Law), Verantwortlichkeit und Ermöglichung gleich­berechtigter Teilnahme sowohl in­strumentell als auch intrinsisch bedeutsam (dazu Ladwig/Rudolf 2010). Das bedeutet nun aber auch in sozialer Hinsicht, dass Grundfunktionen von Governance als Governance-Leistungen, und das heißt von dazu autorisierten und als solche kenntlichen Akteuren erfüllt werden müssen. Und wiederum: In sachlicher wie in sozialer Hinsicht bie­ten politische Gemeinschaften die beste Gewähr dafür, der Flucht des Regierens in die Informalität Grenzen zu setzen.

 

Geplante Weiterführung des Teilprojekts

In der ersten Förderphase ist das Projekt auf zwei Metaprobleme der Legitimität gestoßen, deren Behandlung in vielen Räumen begrenzter Staatlichkeit vordringlich ist: das Fehlen einer politischen (Regelungs-)Gemeinschaft und fundamentale Uneinigkeit über die Letzt­verantwortung für das Regieren. Der Umgang mit Defiziten an horizontaler und vertikaler Legitimität wirft normative Fragen auf, die wir beantworten möchten (à SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance). Das Projekt wird dazu Ergebnisse aus der ersten Phase zu Begriff und Konzeptionen der Legitimität vertiefen und erweitern. Der Unterscheidung zwischen Interessen- und Willenskonzeptionen der Legitimität folgend, möchten wir das Gut der Menschenrechtsverwirklichung ins Verhältnis setzen zum Anspruch von Menschen, eine zur Selbstregierung fähige politische Gemeinschaft zu bilden. Zur genaueren Verhältnisbestimmung bieten sich zwei Falltypen an. Auseinandersetzungen um kollektive Selbstbestimmung bringen Metaprobleme der Legitimität ans Licht; internationale Übergangsverwaltungen sind eine mögliche, aber ihrerseits normativ problematische Antwort auf sie.

Die folgenden Überlegungen entfalten Ausgangsvermutungen, über deren Tragfähigkeit wir in der zweiten Projektphase befinden möchten, und identi­fizieren offene Fragen, die das Projekt beschäftigen sollen. Wir legen zunächst Vorüberlegungen zu Begriff und Konzeptionen der Legitimität, zum Zusam­menhang von Legitimität und Gemeinschaft sowie zur Ebenenunter­scheidung zwischen „gewöhnlicher“ und Meta-Legitimität dar. Aus ihnen gehen die Leit­gesichts­punkte für die Betrachtung unserer Falltypen hervor. Wir möchten wissen,

·        wie sich umstrittene Ansprüche auf kollektive Selbstbestimmung und internationale Übergangsverwaltungen im Lichte von Interessen- und von Willenskonzeptionen der Legitimität jeweils darstellen;

·        welcher Stellenwert dabei dem Zweck der Bildung politischer Gemeinschaften zu­kommt und welches Gemeinschaftsverständnis wir zugrunde legen sollten;

·        an welchen Stellen gewöhnliche Legitimität und Meta-Legitimität auseinander treten;

·        wie Governance-Institutionen und ihr Handeln auf der zweiten Ebene beschaffen sein müssen, namentlich wo sie Weichenstellungen im Kernbereich konstitutioneller Po­litik vornehmen, die die Spielräume gewöhnlicher Politik vorweg­nehmend strukturieren (à SFB-Ziel 2: Staatlichkeit als Kontextbedingung von Governance).

Dabei steht unser Vorverständnis von Legitimität zu unseren Fallbetrachtungen nicht im Verhältnis von Grundlegung zu Anwendung. So wie das Vorver­ständnis den Fallbetrach­tungen Struktur und Richtung geben soll, so verspre­chen wir uns umgekehrt von den Fallbetrachtungen Ergebnisse, die dem Vorverständnis größere Konkretheit geben oder es auch modifizieren könnten (à B2 Börzel, C1 Zürcher, C2 Chojnacki, C3 Braig/Maihold, C6 Schröder). Unser übergreifendes Ziel ist ein umfassendes Verständnis von legitimer Governance, das die Deutung und Behandlung von Problemen umfasst, wie sie Akteure in Räumen begrenzter Staatlichkeit beschäftigen.

Begriff und Konzeptionen der Legitimität

Der Begriff der Legitimität gibt Auskunft darüber, was kompetente Sprecher überhaupt mei­nen, wenn sie den Ausdruck „Legitimität“ verwenden. Uns interessiert die Begriffsverwen­dung aus einer Teilnehmerperspektive. Aus dieser Perspektive wollen Sprecher nicht primär wissen, was noch so viele Menschen für legitim halten („Legitimitätsglaube“); sie fragen vielmehr nach tatsächlicher Anerkennungswürdigkeit. Behauptungen über Legitimität schlie­ßen den Anspruch ein, durch hinreichend gute rechtfertigende Gründe gedeckt zu sein. Die Beurteilung als „legitim“ spricht einem Gegenstand eine normative Autorität zu (dazu Hinsch 2007). Was legitim ist, verdient grundsätzlich Beachtung auch unabhängig von mög­lichen Kosten der Nichtbeachtung. In diesem Sinne ist „Legitimität“ ein moralischer Begriff. Er findet indes vor allem in politischen Kontexten Verwendung und ist darum Gegens­tand der politischen Philosophie. Die Grundfrage einer normativen Theorie der Legitimität lautet: Wer hat warum das moralische Recht zu regieren (ähnlich Estlund 2007: 2)?

Der Begriff bildet den Rahmen für verschiedene Konzeptionen von Legitimität. Sie geben Auskunft über dreierlei: Was am Regieren bedarf der Legitimation (a), warum bedarf es der Legitimation (b) und welchen Sachkriterien der Legitimität muss es genügen (c)?

Ad a):Geläufige Antworten auf die Frage, was zu legitimieren sei, sind „Herrschaft“ sowie „Androhung und Gebrauch von Zwang“. Der an Max Weber orientierte Herrschaftsbegriff des SFB – „institutionalisierte Hierarchie mit Legitimationsanspruch“ – schließt beide Antworten ein (à SFB-Rahmenantrag). Aber Herrschaft ist nur eine Sonderform von Governance, und auch die Möglichkeit der Er­zwingung ist nicht kennzeichnend für jegliches Regieren. In Räumen begrenzter Staat­lichkeit ist oft weder das eine noch das andere anzutreffen, ohne dass sie darum frei wären von rechtfertigungsbedürftigen Verhältnissen.

Wir schlagen deshalb eine erweiterte Antwort vor: Politische Macht bedarf der Legitimation aufgrund der sozialen Asymmetrien, die sie einschließt und er­zeugt. Der Begriff der Asymmetrie umfasst institutionelle Hierarchien sowie Möglichkeiten der Erzwingung, geht jedoch über sie hinaus. Gestützt auf die politikwissenschaftliche Machtdiskussion der sechziger und siebziger Jahre (dazu Bachrach/Baratz 1962; Lukes 1974; Connolly 1983) sowie auf die neuere Literatur über Gouvernementalität (dazu Höppner/Nagl 2008; empirisch vgl. die Forschung zu „Mikrotechniken der Macht“ von C4 Lehmkuhl/Finzsch), verstehen wir unter sozialer Asymmetrie die ungleiche Verteilung der Möglichkeit, etwas gegen den Willen oder gegen die tatsächlichen Interessen anderer durchzusetzen. Institutionen und Praktiken des Regierens bedürfen der Legitimation, weil und soweit sie für eine solche ungleiche Verteilung verantwortlich zeichnen. Haben einige Menschen die institutionalisierte Möglichkeit, etwas gegen das Wollen und vielleicht auch die tatsächlichen Interessen anderer zu tun, so können diese anderen Rechtfertigung verlangen, und die rechtfertigenden Gründe für die Machtasymmetrie müssen allgemein und positions­unabhängig akzeptabel sein (zum Begriff der Rechtfertigung Gaus 1996; Forst 2007; zum Kriterium allgemeiner und positionsunabhängiger Akzeptabilität Ladwig 2006).

Ad b):Darin liegt zugleich eine Antwort auf die Frage, warumRegieren der Legitimation bedarf: Soziale Asymmetrien sind problematisch, weil sie zum Grundsatz der moralischen Gleichheit aller Menschen in Spannung stehen (Christiano 2008). Aus dem Grundsatz folgt das Recht, alle asymmetrischen Machtverhältnisse zurückzuweisen, die einer unparteiischen Recht­fertigung nicht fähig sind (ähnlich Buchanan 2004; Forst 2007). Das gilt unabhängig davon, ob die Machtverhältnisse in Hierarchien formell vorgesehen sind oder nicht; gerade unsicht­bare Formen der Machtausübung wie heimliches Agendasetting oder die Ausblen­dung von Alternativen stellen wirkungsvolle Angriffe auf die Gleichheit dar (daher das um Formen „wei­cher Steuerung“ erweiterte Machtverständnis des SFB; à A2 Göhler).

Ad c):Die Frage nach Sachkriterien der Zustimmungswürdigkeit ist die Frage danach, was machtvermittelten Asymmetrien Legitimität verleihen könnte. Die üblichen normativen Antworten lassen sich grob zwei Familien zuordnen: Willenskonzeptionen und Interessen­konzeptionen von Legitimität (vgl. auch die auf Scharpf zurückgehende Unterscheidung zwischen Input- und Output-Legitimität, à SFB-Rahmenantrag). Wer der ersten Familie zuneigt, hält für entscheidend, ob institutionell vermittelte Machtasymmetrien von den Machtunterworfenen grundsätzlich ge­wollt werden. Wer sich zur zweiten Familie hingezogen fühlt, will vor allem wissen, ob die Asymmetrien den Machtunterworfenen grundsätzlich gut tun. Die beiden Konzeptionen konzentrieren sich auf je einen der zwei Aspekte, die Macht unserem Verständnis zufolge problematisch machen: die Willens­konzeption darauf, etwas gegen das Wollen anderer zu vermögen, die Interessenkonzeption darauf, den tatsächlichen Interessen anderer entgegen­wirken zu können. Kriterium der Legitimität ist für die einen, ob das Regieren Ausdruck und Folge der Vorlieben und Überzeugungen der Regierten ist; für die anderen ist ausschlaggebend, ob es den Regierten zugute kommt. Anhänger der Willenskonzeption werden darum das Augen­merk auf prozedurale, Anhänger der Interessen­konzeption auf materi­ale Merkmale des Regierens lenken (beide Aspekte werden vom SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance thematisiert).

Jede der beiden Konzeptionen bedarf weiterer Klärungen. Die Willens­konzeption hat zunächst den Vorzug eines weithin akzeptierten Prinzips der Rechtfertigung asymmetrischer Macht. Das ist der Grundsatz „volenti non fit iniuria“: Was alle Betroffenen täuschungsfrei und freiwillig gewollt haben, kann offenbar nicht illegitim sein (Beran 1987). In Wirklichkeit allerdings hat kein Mensch je alle Aspekte der politischen Welt, die für ihn Kosten bedeuten, im vollen Sinne selbst gewählt (dazu Simmons 1979: Kap. 3-5; ähnlich Nozick 1974: 90ff.). Daher bleibt zweierlei zu spezifizieren. Erstens, wie weit muss eine Zustimmung reichen, um Legitimität zu stiften: Ist der Konsens aller das Kriterium, reicht eine qualifizierte oder bereits die einfache Mehrheit? Zweitens, was sollte als Zustimmung zählen: Genügt schon die passive Hinnahme von Regierungsleistungen oder jedenfalls die stillschweigende Bereit­schaft, aus ihnen Nutzen zu ziehen („tacit consent“)? Sollte faktisches Mitmachen dann als Zustimmung gelten, wenn die Regierten institutio­nalisierte Möglichkeiten der Anfechtung haben (so Pettit 1997)? Oder ist ausdrückliche Einwilligung verlangt? Und unter welchen Umständen genau? Sollte vielleicht sogar kontrafaktisch zugeschriebene Einwilligung als Zustim­mung gelten (hypothetischer Konsens), soweit die Zuschreibung auf Ideali­sierungen beruht, die für die Teilnehmerperspektive der Betroffenen tragend sind (wie Habermas zufolge die „ideale Sprechsituation“ für die ernsthafte Teilnahme an Argumentationen)? Auf beide Fragen müssen etwa Sezessio­nisten eine Antwort geben, wenn sie behaupten, der Wille ihrer Gruppe beglaubige ihre Ansprüche auf ein eigenes Staatswesen.

Dagegen müssen Anhänger der Interessenkonzeption zunächst klar machen, welches Prinzip sie überhaupt bemühen. Personen sind schließlich nicht dazu verpflichtet, die eigenen Interessen zu verfolgen (dazu Simmons 1979: Kap. 6); warum also sollte die Tat­sache ihrer Befriedigung asymmetrischer Macht Legitimität verleihen? Anders sieht die Sache erst aus, wenn unparteiisch gebotene Interessenbefriedigung gemeint ist (ähnlich Wellman 1996; 2001). Aber auch diese Antwort lässt noch einiges offen, was unter Anhän­gern einer Interessenkonzeption strittig ist. Da ist erstens die soziale Reichweite der verlang­ten Erfüllung: Sollten wir distributiv erwarten, dass wirklich jeder einzelne vom Regieren profitiert, vielleicht sogar ungefähr gleichmäßig, oder genügt die Erfüllung eines aggregativen Grundsatzes wie „Größtes Glück der größten Zahl“? Zweitens ist strittig, wie wir Interessen verstehen sollten: Sollten wir sie in faktischen Wünschen, in rational geläuter­ten Wünschen oder in wunschunabhängigen Kriterien des Guten verankern? Und falls letzteres, sollten die Kriterien eher hedonistisch oder eher perfektionistisch sein? Diese Fragen muss etwa überzeugend beantworten, wer die Interessen von Menschen bemüht, um nichtdemokra­tische Formen von Governance wie internationale Übergangsverwaltungen zu legitimieren (vgl. dazu aus völkerrechtlicher Perspektive B8 Rudolf, empirisch u.a. C1 Zürcher, C6 Schröder).

Wir haben uns bislang auf ein sehr grundlegendes distributives Interessenkriterium konzentriert: Wir gingen und gehen davon aus, dass jeder Mensch einen gültigen Anspruch auf Zugang zu einem System von Institu­tionen hat, die seine grundlegenden Menschen­rechte verwirklichen (so auch Pogge 2002; Buchanan 2004). Und wir halten, im Anschluss an Amartya Sens (1992) und Martha Nussbaums (2006) Fähigkeitenansatz, eine perfek­tionistische, aber auf das humane Minimum der Ermöglichung eines men­schlichen und menschenwürdigen Lebens beschränkte Deutung der maßgeblichen Interessen für ange­mes­sen (dazu Ladwig 2009). Rule of Law, Verantwortlichkeit und Partizipation sollen gewähr­leisten, dass die Interessen­befriedigung in Formen und mit Mitteln erfolgt, die selbst menschen­rechts­verträglich sind. Auch wenn damit prozedurale Aspekte guten Regierens ins Bild rücken, wird dieses doch bestimmt von einem materialen Leitkriterium minimaler Ge­rech­tigkeit, eben den Menschenrechten.

Aber auch das Wollen der Regierten hat sich für uns als äußerst wichtig erwiesen, und dies in der denkbar umfassenden Hinsicht des Vorliegens oder Fehlens horizontaler und ver­tikaler Legitimität: Lassen die nominellen Mitglieder eines Herrschaftsverbandes einander als Angehörige derselben politischen Gemeinschaft gelten, und stimmen sie grundsätzlich darin überein, wer sie regieren darf, oder gehen ihre Loyalitäten in gegensätzliche Richtungen (empirisch dazu B6 Harders)? Wir haben die Abwesenheit horizontaler und vertikaler Legi­timität als Grund­problem in vielen Räumen begrenzter Staatlichkeit und als zentrale Ursache für men­schen­rechtlich verhee­rende Vorgänge des Staatszerfalls identifiziert (vgl. Holsti 1996: 81 ff.). Und wir haben daraus den Schluss gezogen, dass die erste Aufgabe externer Helfer in zerfallen(d)en Staaten darin besteht, zur Bildung eines die Menschenrechte achtenden Demos beizutragen (Ladwig 2007). Diese Aufgabe bildet den Rahmen, in dem sodann empirisch geklärt werden muss, was vordringlich ist: Wahlen anzuberaumen (dagegen Ottaway 1995), wirtschaftliche Entwicklung zu fördern (Collier 2007), physische Sicherheit zu gewährleisten (Rotberg 2004), zivilgesellschaftliche Akteure zu stärken (Barnett 2006), rechtliche Institutionen aufzubauen sowie die Rechtsbeachtung und -durchsetzung zu stärken (hierzu, am Fall des humanitären Völkerrechts, C8 Krieger) oder auch mehrere dieser Dinge gleichzeitig zu tun. Das Ergebnis sollte in jedem Fall ein politisches Kollektiv sein, das zur menschenrechtlich akzep­tablen Selbstregierung vermittelst lokaler demokratischer Autoritäten bereit und in der Lage ist.

Legitimität und Gemeinschaft

Das Verhältnis von Menschenrechtsverwirklichung zu Gemeinschaftsbildung soll uns in der zweiten Projektphase weiterhin beschäftigen. Eine wesentliche Erweiterung wird sein, dass das Projekt genauer als zuvor nach dem Eigenwert bürgerschaftlicher Verbundenheit fragt. Dabei gehen wir von der Annahme aus, dass legitimes Regieren im unverkürzten Sinne ein Regie­ren auf der Grundlage und zum Wohle politischer Gemeinschaften ist. Ein solches Regieren steht in einer Repräsentationsbeziehung zu den Regierten. Seine Institutionen und Praktiken bringen das grundsätzliche Wollen eines Demos zum Ausdruck, und dies relativ – nicht absolut – unabhängig von den Inhalten und Resultaten des Regierens.

Dieser letzte Punkt ist zentral: Legitime Governance im vollen Sinne liegt erst vor, wo das Recht zu regieren einen sachlich weitgehend generalisierten Anspruch auf Normbefolgung fundiert. Die Abstraktion von Norminhalten erlaubt Regieren über den engen Kreis moralisch zwingend begründeter Gebote hinaus: Die Regierenden sind selbst dann noch zur Setzung, Umsetzung und Durchsetzung von Normen befugt, wenn vernünftige Nicht­übereinstimmung (Rawls 2003) über die richtige Regelung eines alle angehenden Sachverhalts herrscht (dazu Hinsch 2007). Die Bedeutung dieser Befugnis reicht bis in den Geltungsraum der Menschenrechte hinein. Diese mögen als abstrakte Rechte einer rein moralischen Begründung fähig sein; im Maße ihrer politischen und positiv-rechtlichen Konkretisierung tun sich doch Spielräume für divergierende Deutungen und Gewichtungen auf, die mit moralischen Argumenten allein nicht zu schließen sind (Lohmann 1998; Buchanan 2004: 180 ff.). Umso wichtiger ist die Überzeugung der Regierten, allgemein und wechselseitig zur Normbefolgung verpflichtet zu sein (zum Verhältnis von empirischen Überzeugungen und Verpflichtungen Rinderle 2005: Kap. 2).

Was könnte eine solche Überzeugung rechtfertigen? Im Anschluss an Immanuel Kants allgemeines Rechtsgebot ([1797] 1977) argumentiert Christopher Wellman (1996; 2001) für die Pflicht, bei Vorliegen von Inter­dependenzen für Erwartungssicherheit im Handeln zu sorgen. Dafür seien moralische Selbstbindungen, der Möglichkeit vernünftiger Nichtüber­einstim­mung eingedenk, nicht hinreichend. Sie bedürften der Ergänzung um positiv-recht­liche Regelun­gen, die wiederum nur dann von allen Adressaten als Gleichen gewollt werden könnten, wenn sie aus demokratischen Verfahren hervorgegangen seien.

Diese Antwort lässt allerdings noch gänzlich offen, wo die Grenzen rechtlich geeinter Kollektive verlaufen sollten. Auch der Gesichtspunkt einer men­schenrechtlich vorteilhaften moralischen Arbeitsteilung ist viel zu allgemein, um konkrete Grenzverläufe territorialer oder funktionaler Natur vorzugeben. Dieses Problem der Unbestimmtheit spricht dafür, das moralisch begründete Rechtsgebot anhand des „republikanischen“ Aspekts bürger­schaft­­licher Verbundenheit zu konkretisieren. Die Verbundenheit besteht im „Gemein­samkeits­glauben“ (Max Weber) der Angehörigen eines Regelungs­kollektivs, die sich, bei allem inter­nen Streit, für dasselbe politische Projekt verantwortlich fühlen. Und sie betrachten die Institutionen und Akteure des Regierens als repräsentativ für ihr gemeinsames politisches Wollen (à SFB-Rahmenantrag).

Repräsentatives Regieren im Rahmen politischer Gemeinschaften ist von hohem Wert für Zwecke der Menschenrechtsverwirklichung. Es erhöht die Wahrscheinlichkeit der Norm­befolgung, senkt die Kosten ihrer Durchsetzung und verleiht den Rechten die nötige Bestimmtheit. Aber ebenso ist es von intrinsischem Wert für Bürger, die ihr gemein­schaft­liches Selbstverständnis in ihm ausgedrückt und zur Wirksamkeit gebracht finden. Dazu allerdings muss die Gemeinschaft wahrhaft inklusiv und integrativ sein (dazu Dworkin 1992): Sie muss die Interessen und Überzeugungen aller Angehörigen fair berück­sichtigen und eine effektive „Grundstruktur der Rechtfertigung“ (Forst 2007: 266) bereitstellen, die Macht­asym­metrien anzufechten erlaubt. Die Integrität einer Gemeinschaft kann nicht über den einzelnen Mitgliedern, sie kann nur in ihrem gleichberechtigten Gedeihen und Mitge­stalten bestehen. Da die Bedingung der Gleichheit allein in demokratischen Systemen erfüllt ist, sind auch sie allein dazu imstande, eine vollumfängliche Pflicht der Norm­befolgung zu begründen (Waldron 1999: Kap. 5; Christiano 2004).

Zwei Ebenen der Legitimität

Damit aber begegnet uns das Gebot legitimen Regierens auf zwei verschiedenen Ebenen. Grundlegend sind demokratische Repräsentations­beziehungen zwischen Regierenden und Regierten im Rahmen politischer Gemeinschaften. Sie tragen Legitimität im unverkürz­ten Sinne einer gegen Inhalte weithin indifferenten Befugnis, kollektiv verbindliche Entschei­dungen zu treffen, umzusetzen und durchzusetzen. Bedingungen dafür sind vertikale und vor allem horizontale Legitimität. Wo sie fehlen, kann Regieren nur in einem sehr einge­schränkten Sinne anerkennungswürdig sein. Seine mögliche Legitimität bleibt auf effektive und moralisch vertretbare Weisen der Ver­folgung moralisch zwingend begründeter Zwecke beschränkt (Christiano 2008: 240 ff.).

Zentral ist der Zweck, jedem Menschen Zugang zu Institutionen zu geben, die seine grundlegenden Menschenrechte verwirklichen. Nicht weniger zentral ist der Zweck, politische Ge­mein­schaften zu bilden, um Legiti­mität im unver­kürzten Sinne zu ermöglichen (à B2 Bör­zel zum „Export“ von Governance-Institutionen durch regionale Organisationen). Metaprobleme der Legitimität treten auf, wo horizontale und vertikale Legitimität noch ausstehen. Zu ihrer Lösung beizutragen, ist selbst ein men­schenrechtlich begründetes Gebot. Auch spricht dafür der Eigenwert der Zugehörigkeit zu integrierten und sich selbst bestim­men­den Gemeinwesen. Metaprobleme der Legiti­mität zu lösen heißt daher mitzuwirken an der menschenrechtlich vertretbaren und vorteil­haften Gründung und Gestaltung politischer Gemeinschaften.

Das Verhältnis von Menschenrechten zu Gemeinschaften ist allerdings nicht nur eines der Implikation und der Ergänzung. Politische wie philosophische Auseinandersetzungen han­deln nicht zuletzt von der möglichen Spannung zwischen beiden. Im politischen Streit begegnet Anhängern der Menschen­rechte der Vorwurf des Kulturimperialismus, oft gepaart mit dem Verdacht, sie forderten und förderten gewaltsame Eingriffe in „nichtwestliche“ Gesell­schaften (Walzer 1977, 1996; MacIntyre 1981; Tully 2006). Anhänger des Selbstbe­stim­mungs­rechts von Gemeinschaften bekommen umgekehrt zu hören, sie opferten reale Menschen und ihre Rechte für die irreale Idee homogener Ganzheiten und ein quasi zoolo­gisches Gefallen an kultureller Vielfalt (zu dieser Kritik etwa Nussbaum 2000).

Unter Philosophen ist zum einen umstritten, wie Menschenrechte und Bürger­pflichten zueinander stehen und was den Vorrang verdient, wenn menschenrechtliche Normen mit Erfordernissen gemeinschaftlicher Selbst­behauptung kollidieren. Hier stehen Liberale im Zweifelsfall auf der men­schenrechtlichen, Republikaner und Kommunitarier auf der gemein­schaft­lichen Seite. Zum anderen finden sich menschenrechtliche Univer­salisten mit partiku­laristischen Einwänden konfrontiert; in dieser Hinsicht streiten moralische Kosmopoliten (Tan 2000; Caney 2005) mit Verteidigern des Staatensystems (Nardin 1983; in gewissem Sinne auch Walzer 1980), mit normativen Nationalisten (Miller 1988, 2007) sowie mit manchen Differenz­theoretikern poststrukturalistischer Provenienz (siehe Marglin/Marglin 1990).

Wir wollen zwei Falltypen betrachten, die zu solchen Auseinandersetzungen Anlass geben, wobei wir uns auf die philosophischen Kontroversen kon­zentrieren möchten. Uns interessie­ren umstrittene Ansprüche auf kollektive Selbstbestimmung sowie internationale Übergangs­verwaltungen. Kämpfe um kollektive Selbstbestimmung machen Metaprobleme der Legiti­mität offenbar; Übergangsverwaltungen sind eine mögliche Form des Umgangs mit ihnen: Sie können zur Lösung von Metaproblemen beitragen, sie aber auch perpe­tuieren oder verschärfen. Zwischen beiden Falltypen bestehen Verbindungen. Manche Übergangs­ver­waltungen sind dazu da oder werden dazu benützt, Fragen des politischen Status und der Grenzziehung für unbestimmte Zeit offen zu halten; Beispiele geben Bosnien-Herzegowina und das Kosovo.

Kämpfe um kollektive Selbstbestimmung

Auseinandersetzungen um kollektive Selbstbestimmung handeln von den Grenzen politischer Gemein­schaften – im doppelten Sinne: Sie zeigen erstens an, dass eine bestimmte politische Gemeinschaft nicht deckungsgleich ist mit einem Volk, das auf einem Territorium einer Staatsgewalt untersteht. Sie bringen zweitens Ansprüche auf politische Gemeinschaften ans Licht, wo die bisherigen Grenzziehungen keine zulassen. Solche Ansprüche werfen Meta­probleme der Legitimität auf, wo sie einseitig vorgebracht werden, sich also weder auf einen Konsens im bisherigen Gemeinwesen noch auf unkontroverse Verfassungsbestim­mungen stützen können. Uns scheint evident, dass die in der politischen Philosophie zu kollektiver Selbstbestimmung vertretenen Grundpositionen ihrerseits an Grenzen normativer Über­zeu­gungs­kraft stoßen.

Der Unterscheidung zwischen Interessen- und Willenskonzeptionen der Legitimität folgend, bietet sich die Sortierung des Feldes anhand zweier Grundpositionen an. Anhänger der ersten Position lassen einseitige Ansprüche auf Sezession und eigene Staatenbildung nur als letzte Antwort auf Unrecht und Gewalt gelten. In allen anderen Fällen halten sie höchstens innerstaatliche Autonomie für vertretbar (die Notwehr­konzeption; etwa vertreten von Buchanan 1991, 1997, 2006; Norman 1998; Patten 2002; Schmücker 2006). Anhänger der zweiten Position gehen dagegen von einem Anspruchsrecht auf Staatsbildung aus, das sie allerdings gegen andere normativ gültige Ansprüche abwägen. Das Recht auf Sezession und international anerkennungswürdige Eigenstaatlichkeit kann demnach immer nur ein Prima-facie-Recht sein (nennen wir dies die Primärrechtskonzeption, vertreten beispielsweise von Beran 1984, 1987, 1998; Margalit/Raz 1990; Wellman 1995, 2005). Im Ergebnis mögen sich die beiden Richtungen manchmal treffen, aber das wird sicher nicht immer der Fall sein.

Die Notwehrkonzeption verträgt sich gut mit den menschenrechtlichen Normen minimaler Gerechtigkeit (Moore 1998: 6), die auch wir als fundamental verstehen. Zu ihr fühlen sich darum vor allem Anhänger einer Interessenkonzeption der Legitimität hingezogen. Sie betonen die instrumen­telle Rolle von Governance-Institutionen, territorialer Integrität und Erwartungs­sicherheit. Sie gehen etwa davon aus, dass eine für Menschenrechte günstige moralische Arbeitsteilung nach einem restriktiven Umgang mit einseitigen Ansprüchen auf Staatenbildung verlangt. Sie geben der – auch menschen­rechtlich – fundamentalen Bedeutung von Frieden und Sicherheit im inter­nationalen System großes Gewicht. Vor allem betonen sie den Anspruch intern hinreichend gerechter Staaten auf ihr gesamtes Territorium sowie die hohe instrumentelle Bedeutung territorialer Integrität für die Erfüllung staatlicher Funktionen (vgl. Buchanan 1997; Schmücker 2006: 613; zur zentralen Bedeutung von Territorialität auch Brilmayer 1991). Wenn daher Gruppen einen plausiblen Anspruch auf territoriale Selbstbestimmung geltend machen, sollte dieser eher in Formen innerstaatlicher Autonomie als durch neue Staatenbildung abgegolten werden (dazu umfassend Buchanan 2004).

Was die Notwehrkonzeption dagegen vernachlässigt, ist der intrinsische Wert politischer Gemeinschaften. Gewiss, sie legt großes Gewicht auf die Integrität zureichend gerechter Staaten. Analog zu Revolutionen, also Umwälzungen (in) der Grundordnung eines Gemein­wesens, dürften daher auch einseitig vorgenommene Neuziehungen sozialer und territorialer Grenzen nur das letzte Mittel für den Fall sein, dass sich Reformen als aussichtslos erwiesen haben (dazu Buchanan 1997, 2004: 331-427). Aber die Analogie zwischen Revo­lutionen und Sezessionen ist angreifbar: Anders als Revolutionen verändern Sezessionen nicht unbe­dingt die institutionelle Struktur eines Staates. War dieser vor der Abspaltung zureichend gerecht, so kann er es grundsätzlich auch nachher sein, nur eben innerhalb engerer Gren­zen im Raum. Auch könnte die horizontale Legiti­mität im Reststaat davon unbeschadet bleiben, dass vormalige Mitbürger sie nunmehr in einem Gemeinwesen eigener Wahl genös­sen. Ausgeschlossen wären damit nur Abspal­tungen, die die Funk­tionsfähigkeit mindestens eines zureichend gerechten und geeinten Staa­tes in Gefahr brächten.

Zentraler noch ist ein anderer Einwand: Anhänger der Notwehr­konzeption können nicht prinzipiell zeigen, dass bestehende Grenzen normalerweise den Vorzug verdienen. Da moralisch zwingende Gründe für konkrete Grenzverläufe nicht in Sicht sind, können sich Sezessionisten nicht auf sie berufen, aber ihre Gegner können es ebenso wenig (nennen wir dies das Symmetrieargument). Zumindest gilt das, wenn die Sezessionisten für Gruppen mit klar erkennbarem Sonderbewusstsein und Bezug zum beanspruchten Terri­torium sprechen (zur Problematik der Fundierung und Überprüfung solcher Ansprüche Brubaker 1998; Moore 1998: 141 ff.) und qualifizierte Mehrheiten innerhalb der Gruppen sie unterstützen (dazu Wellman 1995: 163, 2005: 62 f.; Copp 1998: 234 f.). Ein prinzipieller Gesichtspunkt ist dagegen, ob territoriale Grenzen zu einer moralischen Arbeitsteilung beitragen, die der Verwirklichung von Menschenrechten zugute kommt. Aber auch unter diesem Gesichtspunkt sind nicht von vornherein die bestehenden Staaten besser gerecht­fertigt als Ansprüche auf staatliche Neugründungen. Und eine Veränderung muss nicht zwin­gend auf Kosten anderer schon erreichter Standards, etwa des Minder­heiten­schutzes oder der Verteilungsgerechtigkeit, gehen. Sie sollte indes unter die ein­schrän­kende Bedingung gestellt werden, normative Errungenschaften im bisherigen Staaten­gefüge zumin­dest nicht zu unterbieten (Philpott 1995: 372 ff.; radikaler Buchanan 1997: 37). Schließ­lich bliebe auch zu begründen, warum innerstaatliche Autono­mie unbe­dingt besser sein soll als Sezession: Auch dafür fehlen prinzipielle Gründe, und die pragma­tischen wer­den fall­bezo­gen mal die eine, mal die andere Lösung nahe legen (Debiel et. al. 2005).

Gegen einen Rechtsanspruch auf Sezession wird gern eingewendet, dass Abspaltung neue strukturelle Minderheiten erzeuge und darum interethnische Konflikte eher zuspitze als auflöse (dazu Horowitz 1985, 1998: 54; Collier/Hoeffler 2006: 52). Doch wiederum besteht eine prinzipielle Symmetrie zwischen bestehenden und möglichen neuen Staaten. Auch heute schon ist kein Staat kulturell gänzlich neutral (Kymlicka 1995; ähnlich Miller 1998, 2000; Nielsen 1998). Alle politischen Gemeinwesen sind geprägt von einer beson­deren Geschichte, die immer auch die einer Mehrheitsbevölkerung ist (à B6 Harders zu Marokko und Jordanien). Eben dies kann für eine bisherige Minderheit zum machtvollen Motiv werden, nach einem eigenen Staat zu streben. Mit neuen Staaten entstünden neue Minderheiten, so dass keine kulturelle Gemeinschaft so tun darf, als gehörte ihr ein Staat allein. Minderheitenschutz ist und bleibt daher ein normativ zentraler Anspruch, an künftige wie an bestehende Staaten.

Die Primärrechtskonzeption betont dagegen den Wert politischer Wahlfreiheit. Sie ist in sich stark differenziert. Einen klaren Gegenpol zur Notwehrkonzeption bilden individualistische Wil­lens­konzeptionen wie diejenigen Harry Berans (1984, 1987, 1998) und David Gauthiers (1979, 1994). Sie gehen aus vom liberalen Grundsatz personaler Selbstbestimmung. Er spreche für ein weit reichendes Recht auf freien Zusammenschluss, und dieses Recht wiederum schließe prinzipiell auch die Wahl der eigenen politischen Gemeinschaft ein. Oder kurz: Aus individueller Autonomie soll kollektive normativ folgen. Zwar sehen selbst radikale Individualisten wie Gauthier einige der Praktikabilität und auch der Gerechtigkeit geschuldete Einschränkungen des Sezessionsrechts vor, das darum eben nur ein prima facie gültiger Anspruch sein könne. So dürfe der Reststaat nicht um seine Lebensfähigkeit gebracht werden, und historische Verpflichtungen sowie Vorteile und Kosten der bisherigen Kooperation müssten unter den neu entstehenden Staaten fair verteilt werden. Auch ergibt sich aus der Willens­konzeption unmittelbar ein „Recht auf Wiederholung“ (zu diesem Begriff Walzer 1996: 173 ff.): Neue Unter­gruppen im Staat der vormaligen Sezessionisten haben grundsätzlich die gleichen Ansprüche auf freien Zusammenschluss und Abspaltung wie ihre Vorläufer. Aber das bekräftigt nur das Grundprinzip: Allein der Wille freier Menschen soll darüber ent­scheiden, wer mit wem eine Bürgerschaft bildet und aus welchen Governance-Institutionen heraus regiert wird.

Die individualistische Konzeption beruht auf einer sehr einfachen, um nicht zu sagen weltfremden, Vorstellung vom Zustandekommen horizontaler und vertikaler Legitimität: Beide sollen möglichst rein aus tatsächlicher Zustimmung hervorgehen. Der Umstand, dass Staaten, anders als Clubs, beanspruchen, zeitlich unbegrenzt, sozial inklusiv und sachlich umfassend zu sein (Rawls 2006; Sangiovanni 2007) und dass sie über Zwangsmittel gebieten, spricht aus individualistischer Sicht gerade dafür, Staatlichkeit so weit wie möglich auf die Wahlfreiheit des Individuums zu gründen. Damit aber provozieren die Individualisten einen Einwand, auf den die Anhänger einer Interessen­konzeption der Legitimität Gewicht legen: Staaten und andere Governance-Strukturen sind dazu da, Koor­dina­tionsprobleme zu lösen und öffentliche Güter anzubieten. Beides wäre aber nur sehr eingeschränkt, und unter vermeidbar hohen Kosten, möglich, wo Individuen sich so einfach wie von den Individua­listen gewünscht aus Regelungskollektiven verabschieden könnten (so z.B. Tideman 2004; dazu Wellman 1995; Caney 2005: 154). Die individualistische Kon­zeption läuft darum auf eine Vernachlässigung pragma­tischer Erfordernisse des Regierens hinaus (Chwaszcza 1998).

Ein weiteres Problem wurzelt im individualistischen Verständnis von Zustim­mung: Grund­sätzlich soll die faktische Zustimmung von Mehrheiten hinrei­chend sein, um Ansprüche auf Abspaltung und Neugründung von Staaten zu fundieren. Daniel Philpott (1995) gibt dafür eine demokratie­theoretische Be­grün­dung: Personale Autonomie führe normativ zu Demo­kratie und diese schließe den Anspruch ein, die Grenzen des eigenen Gemeinwesens selbst festzulegen und die eigenen Governance-Institutionen selbst zu wählen. Aber Philpott unterschlägt einen wesentlichen Unterschied zwischen Mehrheits­entscheidungen innerhalb eines Demos und Mehrheitsentscheidungen über die Grenzen eines Demos. Anders als im ersten Fall ist im zweiten bereits umstritten, wer überhaupt entscheiden darf: nur die Menschen auf dem zur Abspaltung vorgeschlagenen Gebiet oder alle nominellen Bürger des noch bestehenden Gesamtstaates? Die Frage nach den Grenzen eines Demos ist keine innerdemokratische Frage; sie muss im Grunde bereits beantwortet sein, soll Mehrheits­entscheidungen demokratische Legitimität zukommen (dazu Offe 1996). Kurz: Philpott und andere Individualisten vollziehen einen Kurz­schluss zwischen den beiden Ebenen der Legitimität, die unser Projekt zu unter­scheiden vorschlägt.

Individualisten vermeiden Festlegungen auf „objektive“ Gruppenmerkmale, die zu politischer Selbstbestimmung qualifizieren könnten. Der plebiszitär geäußerte Wille von Menschen, die sich ein Territorium teilen, soll grundsätzlich genügen. Andere Vertreter einer Primärrechts­konzeption sehen dagegen nur askriptive Gruppen für mögliche Staatenbildung vor. Kenn­zeich­nend für askriptive Gruppen sind Merkmale der Mitgliedschaft, welche die Gruppen­angehörigen nicht gewählt haben. Die askriptive Konzeption nimmt damit Abstand von einer reinen Willenskonzeption der Legitimität. Sie nimmt Merkmale einer Inter­es­sen­konzeption in sich auf. Askriptivisten gehen davon aus, dass es gut wäre, wenn möglichst viele Menschen in Gemein­wesen leben könnten, die ihren askriptiven Merkmalen Ausdruck geben. Allerdings legen auch Vertreter askriptiver Theorien der Sezession Wert auf den authentisch geäußerten Willen von Menschen, die solche Merkmale gemein­sam haben und darum zum Beispiel eine Nation bilden.

Askriptive Theorien werden von liberalen (etwa Tamir 1993; Kymlicka 1998, 2006) wie von kommunitaristischen Autoren (Taylor 1979, 1997) vertreten. Sie konvergieren an zwei Stellen. Erstens betonen beide die normative Wichtigkeit kultureller Gemeinsamkeiten: als Horizonte der Bedeutsamkeit für die Selbstbestimmung von Personen aus liberaler, als Ressourcen und Räume der Identitätsbildung aus kommunitaristischer Sicht. Dieses Unterschiedes unge­achtet, sind beide Positionen mit der normativen Grundeinsicht verein­bar, dass kulturelle Gemeinschaften wertvoll sind, weil und soweit sie zum Gedeihen von Einzelmenschen beitragen. Zweitens kommen beide Seiten in der moderat-republikanischen Ansicht überein, dass die Selbstbestimmung des einzelnen unvollständig und ungesichert bliebe ohne die kollektive Di­men­sion der Selbstgesetzgebung politischer Gemeinschaften (Taylor 1996; Pettit 1997).

Aber auch zusammen begründen die beiden Grundgemeinsamkeiten noch kein Prima-facie-Recht auf Sezession. Erstens ist unklar, warum erhaltenswerte Kulturen ihre Besonderheiten nur unter Bedingungen politischer Selbstgesetz­gebung sollten wahren können (Margalit/Raz 1990 verstehen Staaten als mögliche Instrumente zum Schutz von Kulturen; vgl. auch Morris 1998: Kap. 8; kritisch zum Zusammenhang von Kultur und demokratischer Politik Abizadeh 2002). Zweitens sind politische Gemeinschaften unter modernen Bedingungen so gut wie nie koextensiv mit „vorpolitisch“ bestimmten Kulturen. Politische Gemeinschaften müssen pragmatische Antworten auf moderne Phänomene wie kulturelle Vielfalt, funktionale Differenzierung, soziale Mobilisierung und Verstädterung finden (dazu Senghaas 1995). Und die Antworten müssen mindestens hinsichtlich menschenrechtlicher Grundgüter den Kriterien der Sicherheit, der Inklusivität und der Nichtdiskriminierung im Zugang genügen. Das setzt traditionalen, etwa auf Reputation beruhenden Formen der Ge­mein­schaftsbildung und Konfliktlösung  normativ enge Grenzen (à B7 Schuppert).

Im Vergleich zu traditionalen Gemeinschaften hat territorial bestimmte Staatlichkeit den po­ten­tiellen Vorzug größerer Inklusivität (dazu Jugov 2008: 150): Staaten ermög­lichen eine vergleichsweise substantielle „Solidarität unter Fremden“ (Brunkhorst 1997). Insofern sprechen normativ gute Gründe dafür, dass Staatlichkeit in Kämpfen um kollektive Selbstbestimmung so gut wie immer am „Horizont der Legitimität“ auftaucht und die lokalen Gover­nance-Diskurse beherrscht (à SFB-Ziele 2: Staatlichkeit als Kontextbedingung von Governance sowie 4: Aneignungs- und Abwehrprozesse, außerdem B2 Börzel). In die gleiche Richtung weisen die nach wie vor dominanten Anerkennungs­struk­turen im internationalen System. Staat­lichkeit ist eine – wie immer kontra­faktisch behauptete – Bezugsgröße für die Zuwei­sung zentraler Ressour­cen und Privilegien, von Entwicklungshilfe bis hin zum Rohstoff- und Kreditprivileg (Berman 1998; Pogge 2002). Eben darum darf keine Gruppe einen – gegebenen oder künftigen – Staat als ihren exklusiven Besitz betrach­ten, wo mehr als eine Gruppe Anspruch auf seine Leistungen und Vorzüge hat.

Umso fragwürdiger ist, ob eine kulturbezogene Begründung von Ansprüchen auf Sezession und Staatenbildung statthaft sein kann. Eine negative Antwort liegt nahe, aber sie scheint uns wieder auf die oben verworfene Position zurückzuwerfen, wonach Sezession nur als Antwort auf schweres Unrecht in Frage kommt. Gegen die Notwehrkonzeption sprachen das Symmetrie­argument sowie die Vernachlässigung des Eigenwerts politischer Selbstge­setzgebung in Gemeinschaften, mit denen sich alle Mitglieder begründet identifizieren können. Das Projekt prüft, ob dieses antinomisch anmutende Ergebnis wirklich das letzte Wort normativer Theorie zum Problem umkämpfter kollektiver Selbstbestimmung sein muss. Dabei stellen wir zwei grundsätzliche Ansprüche an Governance-Institutionen, die einander ergänzen, aber auch zueinander in Spannung treten können: Sie müssten menschen­rechtlich zuträgliche Strukturen moralischer Arbeitsteilung stärken und sie müssten Reprä­sen­tationsbeziehungen zwischen Regierenden und Regierten stiften.

Auf den ersten Gesichtspunkt scheint ein liberales Grundverständnis zugeschnitten, das Governance-Institutionen eine instrumentelle Bedeutung zu Zwecken moralisch begründeter Normverwirklichung zuschreibt. Zum zweiten Gesichtspunkt scheint am besten ein republi­kanisch-kommuni­taristisches Grundverständnis zu passen, das Governance-Institutionen als Ausdrucksgestalten kultureller Selbstbestimmung begreift. Wir haben ange­deutet, warum wir beide Grundauffassungen je für sich genommen unzu­länglich finden. Daher meinen wir, dass eine synthetisierende Antwort auf dieses Metaproblem legitimen Regierens noch aussteht. Dazu tragen wir in der zweiten Projektphase bei.

Internationale Übergangsverwaltungen

Bisher haben wir so getan, als stünden oder fielen Ansprüche auf Sezession und solche auf eigene Staatenbildung stets gemeinsam. Aber das muss nicht so sein. Möglich ist, dass ein Staat gegenüber einer territorial konzentrierten Gruppe das Recht zu regieren verloren hat, ohne dass die Gruppe jedoch bereits zweifelsfrei für die Bildung eines eigenen Staates qualifiziert wäre. Vielleicht darf eine nationale Gemeinschaft nach einem eigenen Staat streben, ohne indes einen gültigen Anspruch auf Erfüllung ihres Verlangens zu haben. Vielleicht hat sie die Freiheit, Staatlichkeit zu beanspruchen, kann dafür aber die internationale Gemeinschaft nicht in die Pflicht nehmen (zu dieser Unterscheidung Buchanan 2004: 334 ff., bezugnehmend auf Wesley N. Hohfelds (1919) Typologie von Rechten).

So mag Serbien zwar das Recht zu regieren im Kosovo verwirkt haben, dieses aber noch nicht alle normativen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Eigenstaatlichkeit erfüllen, die internationale Anerkennung verdiente (dazu Schneckener 2001). Drastische Defizite in Hinsichten wie Minderheitenschutz oder Garantien für die regionale Stabilität sprechen dafür, die Statusfrage offenzuhalten, also weder zu Gunsten noch zu Ungunsten einer Abspaltung international Partei zu nehmen. Und vielleicht schafft gerade das Offenhalten der Statusfrage Spielräume für Verhandlungen, die durch vorschnelle Festlegungen verstellt würden (Schneckener 2001).

Solche Spielräume aber bedürfen der Absicherung und Ausgestaltung durch eigene Formen des Regierens. Im Kosovo wie in Bosnien-Herzegowina, bis vor kurzem auch in Ost-Timor, haben sich internationale Übergangsverwaltungen dieser Aufgabe angenommen. Über­gangs­verwaltungen sind auf Selbstauf­hebung angelegte befristete Formen des Regierens: Externe Akteure, etwa internationale Organisationen, erfüllen zentrale Governance-Funk­tionen, wo lokale Regierungen es bis auf weiteres nicht wollen oder können, jedoch mit der Perspektive, lokale Selbstregierung zu ermöglichen (dazu empirisch u.a. B2 Börzel, C1 Zürcher, C6 Schröder, D1 Beisheim/Liese, aus völkerrechtlicher Perspektive B8 Rudolf). Normativ gesehen kommen als recht­fertigende Gründe für die Einrichtung solcher Verwaltungen vor allem die Sicherung men­schen­rechtlicher Grundgüter sowie die För­de­rung von Gemeinschaftsbildung in Be­tracht. Aber einer ihrer Zwecke mag auch sein, Statusfragen nach Grenzen und lokalen Kompe­tenzen bis auf weiteres latent zu halten (Wilde 2001, 2008).

Internationale Übergangsverwaltungen sind ohne Zweifel autonomie­erhebliche Eingriffe, und das umso mehr, je dauerhafter und sachlich umfassender sie sind. Im Extremfall bedeuten sie förmliche Abstriche am Status internationaler Souveränität (Chopra 2000). Daher erstaunt, wie wenig Aufmerksamkeit sie bislang in der normativen Literatur gefunden haben. Schließlich drängt sich ein gerade für liberale Philosophen herausfordernder Einwand förmlich auf. Das ist der Einwand neo-kolonialer Fremdbestimmung (Tully 2006). Er setzt allerdings voraus, dass lokale Selbst­bestimmung möglich wäre. Ist das nicht der Fall, so kommen internationale Übergangsverwaltungen als Formen zur Lösung von Meta­pro­ble­men legitimen Regierens in Betracht (Caplan 2002). Sie könnten Rechtfertigung in einer Unterstützungspflicht gegenüber „belasteten Gesell­schaften“ finden, die noch nicht alle Voraussetzungen einer Selbst­gesetz­gebung als liberale oder auch nur als „achtbare hierarchische“ Völker erfüllen (zu diesen Konzepten Rawls 2002). Nach dieser Maßgabe verbieten sich rasche Rückzüge ebenso wie Schritte der Staatenbildung um jeden Preis. Wie in der beginnenden Diskussion um ein „jus post bellum“ (Bass 2004; Williams/Caldwell 2006) erörtert, muss die für moralische Arbeitsteilung und Gemeinschaftsbildung günstigste Lösung nicht diejenige sein, die möglichst schnell lokale Akteure ermächtigt, den externen die Heimkehr gestattet und für neue Übersichtlichkeit im System der Souveräne sorgt (so mittlerweile auch Walzer 2002, 2004).

Andererseits machen solche Metaprobleme deutlich, wie verharmlosend die Idee einer bloß befristeten Hilfe zur Selbsthilfe sein könnte. Übergangs­verwaltungen greifen umfassend in die Belange fremder Gesellschaften ein. Sie wirken nicht zuletzt auf der fundamentalen Ebene konstitutioneller Politik und stellen dabei Weichen, die den Kurs künftiger Verfassungsgebung beeinflussen (Chandler 2004; Feldman 2005). Um so wichtiger ist, dass sich die maßgeblichen Akteure des Demütigungspotentials (dazu Margalit 1997) bewusst sind, das schon ihre bloße Anwesenheit birgt, dass sie selbst die Menschenrechte und Grundsätze des Völkerrechts beachten (à B8 Rudolf), ihr Handeln für die Anspruchsberechtigten transparent halten, sich aufgeschlossen zeigen für begründete Kritik und auch institutionelle Rechte auf Anfechtung einräumen (à C1 Zürcher). Das sind materiale und prozedurale Minima, denen auch und gerade ein Regieren genügen muss, das noch nicht regelrecht demokratisch sein kann (dazu Keohane 2007). Ein wesentliches Hindernis verantwortlicher Governance bilden dagegen unklar verteilte oder redundant geregelte Zuständigkeiten, wie sie etwa das Regieren in Kosovo kennzeichnen (Caplan 2005).

Aber greift nicht selbst die Kritik an solchen Hindernissen viel zu kurz? Ist nicht die Anmaßung externer Akteure, ganze Länder in eine bessere Zukunft führen zu wollen, prinzipiell verwerflich? Ist das nicht ein Musterfall von unzulässigem Paternalismus: dem Handeln in der Absicht, einem anderen zu nützen, aber ohne dessen Einwilligung, ja ohne den ernsthaften Versuch, sie zu erhalten? Paternalismus ist wohlwollende Fremdbestimmung (Dworkin 1972). Und sollte nicht Fremdbestimmung gerade für Liberale, wie sie sich unter den Befür­wortern mancher Übergangsverwaltungen zahlreich finden, verpönt sein (Bain 2003, 2003a)?

Dass Übergangsverwaltungen Formen wohlwollender Fremdbestimmung sind, wurde oben eingeräumt. Aber wer genau unterliegt der Fremdbestimmung, und was genau macht sie problematisch? Die Antworten auf diese Fragen bringen Gemeinsamkeiten mit, aber auch Unterschiede zum Kolonialismus ans Licht (Chandler 1999; Ignatieff 2003; Paris 2002). Gemeinsam ist den beiden Formen der Fremdbestimmung gewiss, dass nicht autochthone Akteure regieren, sondern dies von sozial und oft auch kulturell Fremden besorgt wird. Will man darin eine eigenständige Spielart der Fremd­bestimmung sehen, so muss man verständlich machen, was normativ an der Unterscheidung autochthon/allochthon hängt. Schließlich können „einge­bo­rene“ Regenten „ihre“ Bevölkerungen ebenso unterdrücken und ausplündern wie die Kolonialherren; die Geschichte seit der förmlichen Befreiung vom Kolonialismus bietet dafür viele Beispiele.

Das Projekt will hingegen der Vermutung nachgehen, dass Menschen manche Erwartungen auf der Grundlage einer kollektiven Intentionalität ausbilden (ähnlich Tamir 1993) und dass das spezifische Übel des Kolonialismus in einer Missachtung solcher Erwartungen besteht. Kollektive Intentionalität liegt vor, wo Menschen intentionale Zustände wie Überzeugungen oder Wünsche miteinander teilen. Die individuelle Intentionalität der Akteure ist dann von ihrer kollektiven Intentionalität abgeleitet; sie wird nur von dieser her verständlich (dazu Searle 1997: 34 ff.; Schmid/Schweikard 2009). Das aber kann eine eigene Hinsicht für – symbolisch vermittelte – Verlet­zungen sein. Wer sich mit einer Wir-Gruppe identifiziert, wird Angriffe auf die Gruppe oder Einschränkungen ihrer kollektiven Freiheit als Angriffe auf sich oder als Einschränkungen auch seiner Freiheit betrachten: „Sie“ hindern „uns“ daran, unsere Geschicke selbst zu bestimmen. „Sie“ verwehren „uns“ sogar, aus eigenen Fehlern zu lernen und eigene Übel mit eigenen Mitteln zu bekämpfen (dazu schon Mill [1859] 1984). So zu reden, setzt keinen Bruch mit einem normativen Individualismus voraus, wie ihn etwa John Stuart Mill vertreten hat. Die allermeisten Individuen sind eben auch engagierte Mitglieder von Organisationen und Angehörige von Gemein­schaften und daher auch in den kollektiven Hinsichten ihres Selbstverständnisses versehrbar.

Wenn in der Missachtung kollektiver Intentionalität das eigentümliche Verbrechen des Kolonialismus liegt, so genügt es nicht, wenn Übergangs­verwal­tungen den Regierten etwa materielle Verbesse­rungen bescheren. Sie können ihre Rechtfertigung nur in dem Nachweis fin­den, dass dort, wo sie wirken, ein zu eigenem Re­gieren fähiges „Wir“ noch fehlt: keine normativ problematische Fremdbestimmung ohne mögliche Selbstbestimmung. Aus demselben Grund müssen sie darauf achten, die noch so unscheinbaren Ansätze zu einem minimal gerechten Regieren lokaler Akteure zu fördern, anstatt dauerhaft an deren Stelle zu treten und so tatsächlich paternalistisch im schlechten Sinne zu werden (Caplan 2004; vgl. dazu die empirischen Beobachtungen von C1 Zürcher in Afghanistan).

Jedoch müssen lokale Akteure die Gewähr bieten, nach außen und innen minimal verantwortlich und gerecht zu regieren. Auch die berechtigten Zweifel an der Zulässigkeit internationaler Übergangsverwaltungen recht­fertigen nicht die Verabsolutierung des norma­tiven Gesichtspunktes der Gemeinschaft. Zudem wäre eine „Gemeinschaft“, die von schweren und systematischen Menschenrechtsverletzungen zerfurcht würde, nicht wahrhaft inklusiv und integriert. Und Menschen vor einer Verletzung elementarer Rechte zu bewahren, ist in kei­nem Sinne des Wortes paternalistisch.

Dennoch ist augenfällig, dass die kollektive Intentionalität von Menschen in einen Gegensatz treten kann zum Bemühen von Übergangsverwaltungen, grundlegende Menschenrechte zu sichern und die Bildung zureichend gerechter politischer Gemeinschaften zu fördern. Das wirft die Frage auf, wie weit das Mandat externer Akteure des Regierens reichen darf (à B2 Börzel, B8 Rudolf, C8 Krieger). In der ersten Projektphase sind wir der Ausgangsvermutung gefolgt, dass nur eine akute Gefährdung oder Unterschreitung des „hobbesianischen Minimums“ souverä­nitäts­erhebliche Eingriffe in fremde Gesellschaften rechtfertigen könne. Für eine solch strenge Restriktion spricht der elementare Stellenwert von Frieden und Sicherheit im internationalen System. Aber einmal legitim etabliert, könnten Übergangsverwaltungen vielleicht mit anspruchs­vol­leren Aufgaben betraut werden.

Wolfgang Merkel (2006) etwa plädiert für eine von außen gestützte Politik der Demokratieförderung mit langem Atem. Das sei ein Gebot der Nach­haltigkeit: Wer eingreift, sollte nicht nur akut bedrohte Menschen retten. Er sollte ebenso für institutionelle Sicherungen gegen künftige Menschen­rechts­verletzungen sorgen. Die besten Sicherungen böten aber konsolidierte de­mo­kratische Rechtsstaaten. Weil die Gefahr des Rückfalls in Zeiten des Über­gangs von einer undemokratischen zu einer demokratischen Ordnung besonders groß sei, müssten externe Akteure den Übergang sichernd begleiten. Analog könnte man argumen­tieren, dass ein Gebiet erst dann in die politische Selb­ständigkeit entlassen werden dürfe, wenn es nicht nur nach außen, sondern auch nach innen Gewähr bietet, verantwortlich und zureichend gerecht regiert zu werden. Solange etwa Minderheitenschutz und demokratische Beteiligungsrechte nicht für alle Bevölkerungsteile garan­tiert seien, sollte die Völker­gemein­schaft einer Gruppe keinen eigenen Staat zuer­kennen. Sie sollte stattdessen eine Über­gangs­verwaltung mit der Regierung des Gebiets betrauen, auf dem die Gruppe lebt.

Der Preis dafür dürfte aber wiederum eine Verlängerung des Mandats externer Akteure über die Zeit akuter Gefährdungen des „hobbesianischen Minimums“ hinaus sein – womöglich für eine unabsehbar lange Zeit. Bislang hat die normative politische Theorie wenig zu einer solchen Abwägung zwischen den zwei Übeln unzulänglicher Selbstregierung und verlän­gerter Fremdbestimmung zu sagen. Wir halten diese theoretische Bescheidenheit in Anse­hung einiger der dringendsten Probleme unserer Zeit für keine Zier, sondern für ein Manko der politischen Philosophie, zu dessen Behebung wir beitragen möchten. Das Projekt wird deshalb die Trenn­schärfe der Unterscheidung zwischen illegitimem Neokolo­nialismus und legitimen Über­gangsverwaltungen erhöhen. Damit machen wir zugleich einige der zentralen Einwände gegen besonders problematische Formen des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit zum Gegenstand prinzipiengeleiteter Prüfung.

Methoden und Operationalisierung

Das Teilprojekt ist ein normatives Theorievorhaben. Es sieht keine eigene empirische Forschung vor. Vielmehr will es die empirische Forschung des SFB zu Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit durch begriffliche und normative Reflexion und Argumentation begleiten. Die Teilprojekte B2 Börzel, B6 Harders, C1 Zürcher, C2 Chojnacki, C3 Braig/Maihold, C4 Lehmkuhl/Finzsch, C5 Rinke, C6 Schröder, D1 Beisheim/Liese, D2 Börzel, D4 Enderlein, D5 Leutner sowie D7 Lütz untersuchen in der einen oder anderen Weise externe Governance-Interventionen in Räume begrenzter Staatlichkeit, um deren normative Legitimität es im Teilprojekt B9 geht. B7 Schuppert, B8 Rudolf und C8 Krieger behandeln ähnliche Fragen aus staatsrechtlicher bzw. völkerrechtlicher Sicht. Im ständigen Austausch mit dieser Forschung und ihren Ergebnissen wird das Projekt B9 die eigenen normativen Argumente schärfen und weiter entwickeln.

Dabei wird sich das Projekt auf Grundregeln moralischen Begründens stützen. Es wird einem Verständnis von Unparteilichkeit folgen, das sich als Metakriterium willkürfreier Rechtfertigung darlegen lässt: Soll eine Regelung für alle Betroffenen zwanglos akzeptabel sein, so müssen alle ihr unangesehen ihrer besonderen sozialen Stellung beipflichten können. Ein moralisches Argument ist niemals deshalb gut, weil die Verhandlungsmacht unter den Normadressaten ungleich verteilt ist.

Will man diese formale Vorgabe mit materialen, etwa menschenrechtlichen und demo­kratischen Inhalten vermitteln, so bietet sich das Modell des Überlegungs­gleichgewichts (Rawls 2006: 38 f.) an. Ein Überlegungs­gleich­gewicht ist ein Zustand der kohärenten und umfassenden Verknüpfung eher formaler mit eher materialen Aspekten moralischer Urteile. Kein Einzelurteil und keine prinzipielle Überzeugung dürfen dabei als unverrückbare Vorgabe gelten. Sie bilden das Ausgangsmaterial, das erst im Zuge wechselseitiger Anpassung und Korrektur das nötige Maß an Spezifizierung erfährt – oder als untauglich ausscheidet.

In ähnlicher Weise wollen wir hin- und hergehen zwischen unseren allgemeinen Überlegungen zu Konzeptionen und Ebenen der Legitimität, unseren Falltypen und den Forschungsergebnissen der für uns besonders relevanten empirischen Teilprojekte des SFB. Das oben entfaltete Vorverständnis von Legitimität soll den Fallbetrach­tungen Struktur und Richtung geben; die Ergebnisse der Fallbe­trachtungen und der empirischen Teilprojekte des SFB sollen wiederum das Vorverständnis konkretisieren oder auch modifizieren. Und schließlich versprechen wir uns eine wechselseitige Berei­cherung auch für das Verhältnis der Fallbetrachtungen untereinander. Kämpfe um kollektive Selbst­bestimmung und internationale Übergangs­ver­waltungen weisen ohnehin große sachliche Überschneidungsbereiche auf. Sie in ein und demselben Projekt zu behandeln, bietet Aus­sicht auf eine größere Geltungsreichweite der Ergebnisse, als sie auf getrennten Wegen zu erwarten wäre.

Unser Projekt gehört nicht zur reinen Moralphilosophie, sondern zur politischen Philosophie. Es will eine auf Governance-Institutionen bezogene moralische Argumentation darlegen. Eine solche Argumentation muss das Wissen über Institutionen, ihre Zwecke, ihre Strukturprinzipien, ihre Funktionsmechanismen und ihre Auswirkungen, in sich aufnehmen. Sie muss etwa bedenken, wie Institutionen die Selbstwahrnehmung und Mentalität von Rollenträgern und die Erwartungen von Regel­adres­saten prägen (à SFB-Ziel 5: Von der Produktion privater Güter zu Governance). Das betrifft Organisationsprinzipien und -regeln des positiven Rechts, wie sie B7 Schuppert, B8 Rudolf und C8 Krieger betrachten, aber auch faktische Eigenschaften von Institutionen, wie sie von den empirischen Teil­projekten des Projektbereichs B untersucht werden. Mit ihnen allen wird das Projekt B9 in regen Austausch treten.

Arbeitsprogramm und Zeitplan

Das Teilprojekt besteht aus drei Teilen: einer gemeinsamen Grundlagenarbeit zu Konzeptionen der Legitimität von Regieren in Räumen begrenzter Staat­lichkeit und zwei getrennt zu erstellenden, aber aufeinander bezogenen Fallstudien. Dabei werden die Vertiefung und Erweiterung der gemeinsamen Grundlagen und die Arbeit an den Falltypen über weite Strecken parallel erfolgen. Gleichwohl bietet sich für das erste Projektjahr eine projektweite Verständigung über die konzeptionellen Grundlagen besonders an. Zeitgleich soll die relevante Literatur zu beiden Falltypen gesichtet und legi­ti­mitäts­theoretisch ausgewertet wer­den. Unser besonderes Interesse wird den nor­ma­tiven Bedingungen gelten, denen Ansprüche auf kollektive Selbst­bestim­mung einerseits, internationale Über­gangs­verwal­tungen anderer­seits genü­gen müssen, und die wir in der ersten Hälfte des zweiten Projekt­jahres zu vorläufigen Kriterienkatalogen bündeln möchten.

Die Kriterien sollen in den folgenden zwei Jahren auf dem Wege einer Konfrontation mit der empirischen Literatur und im engen Austausch insbe­sondere mit dem Teilprojekt B8 Rudolf sowie mit der SFB-Querschnitts-Arbeitsgruppe „Normative Fragen“ eine Feinabstimmung und gege­benenfalls auch Korrektur erfahren. Systematisch wollen wir in den Projekt­jahren zwei und drei zudem die Akteure und Modi des Regierens in den Blick nehmen. Dabei wird unser besonderes Augenmerk auf den formellen und informellen Beziehungen zwischen externen und lokalen Akteuren liegen (à SFB-Ziel 1: Modi der Handlungskoordination und Machtverhältnisse).

Am Ende des zweiten und zu Beginn des dritten Jahres sind Workshops zu den beiden Fallstudien und ihren legitimitätstheoretischen Implikationen vorgesehen. Dabei streben wir eine Kooperation mit Kolleginnen und Kollegen aus dem Excellenzcluster „Normative Orders“ an der Goethe-Universität Frankfurt am Main an, zu denen bereits ein guter Kontakt besteht. Angestrebt wird überdies ein Gastvortrag mit anschließendem zweitägigem Kolloquium mit einem international renommierten politischen Philosophen, etwa Allen Buchanan (Duke University). Aus dem Kolloquium sollte eine dialogisch angelegte kleinere Publikation zu Fragen von Sezession und internationalen Übergangsverwaltungen, etwa nach dem Vorbild der Münsteraner Vorlesungen zur Philosophie, resultieren. Da ein großer Teil der für unsere Fragestellungen einschlägigen Autoren im englischsprachigen Ausland lehren und forschen, ist für jeden wissenschaftlichen Mitarbeiter/jede wissenschaftliche Mitarbeiterin ein Auslandsaufenthalt vorgesehen.[1]

Im vierten Jahr wollen wir unsere Ergebnisse unter dem leitenden Ge­sichtspunkt wünschenswerter völkerrechtlicher Institutionalisierungen zusam­men­führen: Wie ließen sich Formen des Umgangs mit Ansprüchen auf kollektive Selbst­bestimmung einerseits, internationale Übergangs­verwal­tungen anderer­seits rechtsverbindlich verankern? Das Interesse an möglichen Re­formen im Völkerrecht ergibt sich aus unserer institutionalistischen Heran­gehens­­weise. Gleichwohl nehmen wir uns die für die politische Philosophie unabdingbare Freiheit, über den dogmatischen Rahmen bereits geltender Re­ge­lungen prinzipiengeleitet hinauszufragen. Auf diese Weise wollen wir zu Standards gelan­gen, die sowohl Orientierung für lokale und internationale Akteure als auch einen kritischen Maßstab zur Beurteilung ihres Handelns durch Dritte, etwa eine globale Zivilgesellschaft, bieten.

In der dritten Förderperiode des SFB werden wir, die Ergebnisse der ersten beiden Projektphasen aufnehmend, den normativen Implikationen einer Theorie legitimen Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit nachgehen. Im Mittelpunkt stehen Überlegungen zu Grundgütern globalen Regierens, zu normativ gebotenen Differenzierungen im Konzept der Souveränität, zur „moralischen Arbeitsteilung“ zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren sowie zu Merkmalen und Mechanismen verantwortlichen Regierens (Accountability). Unser Ziel ist eine Bereicherung der Theoriebildung zu transnationaler und globaler Legitimität und Gerechtigkeit um Grundsätze einer nichtidealen Theorie des Umgangs mit Phänomenen begrenzter Staatlichkeit.

Stellung innerhalb des Sonderforschungsbereichs

Das Projekt ist ein Querschnittvorhaben, dessen normative Betrachtungen alle Sachbereiche des Regierens und damit Aspekte berühren, die von fast allen anderen Teilprojekten des SFB 700 in der einen oder anderen Weise untersucht werden (s.o.). Der reflexiven Anlage des Projektbereichs B entsprechend, richtet es sein besonderes Augenmerk jedoch auf die Ausgestaltung und Ausrichtung von Governance-Institutionen. Solche Institutionen zu bilden, zu stärken, ihnen eine angemes­sene Form zu geben und angemessene Aufgaben zuzuweisen, all das sind selbst Gover­nance-Leistungen.

Unter den Akteurskonstellationen des Regierens sind für uns vor allem solche von Belang, an denen externe staatliche Akteure und internationale Organi­sationen mitwirken. Unter den Governance-Modi sind hierarchische Formen normativ besonders bedeutsam, aber ganz generell interessieren wir uns für soziale Asymmetrien, die mit Governance einhergehen, in ihr vor­gesehen sind oder aus ihr folgen. Wir tragen somit zum übergreifenden Interesse des SFB an Machtverhältnissen den aus der Teilnehmerperspektive gewonnenen Gesichtspunkt ihrer Rechtfertigungsbedürftigkeit bei (à SFB-Ziele 1: Modi der Handlungskoordination und Machtverhältnisse sowie 4: Aneignungs- und Abwehrprozesse).

Vor allem aber liegt das Augenmerk des Projekts B9 auf dem Aspekt der Legi­timität von Governance, indem es, wiederum aus einer Teilnehmer­perspektive heraus, wissen will, wann und warum Regieren tatsächlich Zustim­mung ver­dient (à SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance). Es fragt damit nach rechtfertigenden Gründen für Einstellun­gen, die andere Teilprojekte vor allem hinsichtlich ihrer tatsächlichen Verbrei­tung und Wirksamkeit in den Blick nehmen („Legitimitätsglaube“ und Bereit­schaft zur Compliance).

Dabei kommt dem Gebot, Grundfunktionen des Regierens sachlich wie sozial auch als Governance-Leistungen zu erfüllen (à SFB-Ziel 5: Von der Produktion privater Güter zu Governance), zentrale Bedeutung zu. Das Projekt geht von der Vermutung aus, dass die beste Weise, Willkür durch Regeln zu ersetzen und Grundgüter des Regierens sicher, inklusiv und diskriminierungsfrei zugänglich zu machen, in der Bildung zureichend gerechter politischer Gemeinschaften besteht. Darum zeigt es großes Interesse an dem Umstand, dass sich Legitimationsdiskurse selbst in Räumen begrenzter Staatlichkeit normalerweise im Horizont staat­licher Legitimität bewegen (à SFB-Ziel 4: Aneignungs- und Abwehrprozesse). Aber es nimmt diese Diskurse zugleich kritisch in den Blick: Zielen sie wirklich auf repräsentative Institutionen für inklusive und integrierte Gemeinschaften oder nicht eher darauf, staatliche Gewalten und Privilegien für die Belange partikularer Gruppen in Beschlag zu nehmen? Und es will wissen, wie wir mit den im Verlangen nach Staatlichkeit liegenden Gefahren umgehen sollten.

Das Teilprojekt wird sich, wie schon in der ersten Phase, mit begrifflichen und konzeptionellen Vorschlägen intensiv an der Querschnitts-Arbeitsgruppe „Governance“ des SFB beteiligen. Vor allem aber wird es seine spezifischen Kompetenzen in die Querschnitts-Arbeitsgruppe „Normative Fragen“ einbringen. Es wird in dieser Gruppe den Gesichtspunkt der Geltungs­ansprüche stark machen, die nach rechtfertigenden Gründen in Ansehung asymmetrischer Macht verlangen. Wie oben angedeutet, wird das Projekt B9 seine normative Argumentation im ständigen Austausch mit B2 Börzel, B6 Harders, C1 Zürcher, C2 Chojnacki, C3 Braig/Maihold, C4 Lehmkuhl/Finzsch, C5 Rinke, C6 Schröder, D1 Beisheim/Liese, D2 Börzel, D4 Enderlein, D5 Leutner sowie D7 Lütz schärfen und weiterentwickeln, die externe Governance-Interventionen in Räume begrenzter Staatlichkeit in unterschiedlichen historischen und zeitgenössischen Konstellationen untersuchen. Dies gilt auch für den Austausch mit den juristischen Teilprojekten B7 Schuppert, B8 Rudolf und C8 Krieger, wobei die inhaltlich und methodisch größte Nähe zu den ebenfalls nor­mativ angelegten völkerrechtlichen Forschungen von B8 Rudolf besteht.

 

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[1]    In der ersten Förderphase wurden sehr gute Erfahrungen mit mehrmonatigen Auslandsaufenthalten der wissenschaftlichen Mitarbeiter/innen gemacht, die so an thematisch einschlägigen, international führenden Forschungsstandorten (Columbia University, Oxford) einen vertieften Austausch über die jeweiligen Forschungsinteressen führen konnten.